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煤电与风电之争地方政府应如何权衡与抉择呢

2018-10-13 07:22:13

编者按:中国政府已经明确了到2020年实现超过2亿千瓦风电装机的目标,而现阶段煤电仍具有优先发电地位。简政放权之后,地方政府对决定一个省级区域的电源结构与各种机组的发电市场份额具有重要,甚至是决定性作用。面对风电与煤电之争,地方政府应如何权衡与抉择呢?

中国政府已经确定,到2020年实现超过2亿千瓦风电装机,并有效解决弃风限电问题的目标。现存的体制机制与政策环境仍存在很多障碍因素,不利于可再生能源高效发展与目标实现。在现阶段,这突出地表现在新机组建设显著超前,存在利用率不足与“资产搁置”风险,以及地方政府以“风火置换”、“大用户直接交易”等名义,缩减已建成风电机组的市场份额问题。煤电仍具有优先发电地位,尽管这与全社会电力成本最小化的目标是冲突的。电力体制改革能否推进到有效落实风电的上网优先权,值得关注。

在2015年电力审批体制改革(“简政放权”)之后,地方政府对决定一个省级区域的电源结构与各种机组的发电市场份额具有重要,甚至是决定性作用[1]。因此在目前风电与煤电已经在各种意义上开始互相挤出(需求增长、电源份额、投资可得性,甚至土地空间)的背景下,分析地方政府发展各种电源的收益及其差别,以便理解地方政府行为与偏好,进而为实现可再生能源份额有效扩大目标,进行激励相容的政策设计,是实现能源经济系统更有效率发展的关键。

基于这一考虑,卓尔德研究中心2016年上半年开展了这方面的研究。基于典型风电与煤电项目的财务流分析方法,对所选取的典型东部省份(福建)与典型西部省份(宁夏),从地方政府财税收入的视角测算比较两者的差别及分析各种影响因素(技术特点、优惠政策、产业关联度)在其中的贡献。最后,考虑产业间关联及投资对GDP和就业拉动,对风电与煤电在地方GDP增长与创造就业方面的差别进行了测算。

结果显示,在目前的体制(特别是税收分成)、机制(平均计划小时数)、政策安排(政策性减免等)体系下,煤电单位项目规模大,规模效应是造成风电与煤电两者税收创造能力差别的主要因素。就单位万元投资的税收创造能力而言,建设期风电年度平均要大于煤电,而对GDP创造及就业拉动,两者则相差无几,特别是在产业链相对完备的发达地区。而在运行期,就税收贡献而言,风电要小于煤电,无论是全寿期平均,还是聚焦在五年内(与一届/两届政府任期一致,是关键的决策期)来看。这主要来自于设备(增值税)抵扣、优惠政策以及是否存在燃料增值税方面的影响。未来的一些变化可能缩小两者的差距,使两者在运行期变得更加可比。

从单位万元建设投资带来的税收而言,风电煤电都在万元50-70元之间。如果按照年度来算,风电这些税收的产生通常发生在建设期的1-2年内,而煤电建设期一般更长(2-4年);投资更加密集的风电的建设期总体税收效应要大于煤电。建设期风电与煤电创造税收的差别,主要来源于项目的规模差别,煤电项目一般比风电要大得多(容量20倍、投资额10倍以上)。

运行期风电的直接税收创造要小于煤电,特别是在前5年,由于设备(增值税)抵扣、弥补亏损的需要,风电税收几乎很少。福建案例中,全寿期火电税收是风电的1.5倍,代表火电与风电间最小的差距。如果存在比较严重的弃风限电,比如本研究关注的宁夏自治区那样,这种差距将更大,火电与风电在单位MW及单位全寿期万元税收分别是6倍与10倍的差别量级。对形成创造税收能力差别有贡献的重要因素之一,是煤电拉动煤炭消费的相应税收,它可以解释两者全寿期税收收入差别的一半左右。

未来这种差距有很大的可能趋向减少,在不存在严重弃风限电地区,火电与风电之间变得可比。未来,随着电力市场化改革的推进,火电的年利用小时数很可能进一步下降。如果弃风问题能有所改善(当然,这是不确定性的),固定标杆电价政策仅此一项就已经能够对风电提供足够的发展激励。基于这一认识,再基于煤电2500小时数/年,及取消风电的“三免三减排”政策,对火电与风电两者税收差别的变动进行分析。计算表明:两者的差距将会很大程度缩小,在福建地区变得可比,而宁夏的差别缩小到3倍。从这个意义上讲,解决弃风限电问题同样是改善风电在地方政府决策权重中的重要筹码。

超越项目边界,新建项目对当地产值、GDP与就业的带动,也是地方政府非常看重的方面。在这方面,就单位万元投资而言,风电项目的GDP拉动及就业创造效应跟煤电相差无几,特别是在产业链相对完备的发达地区(福建)。煤电在原材料、建筑施工方面的拉动效应很大,但是风电行业对装备制造业的使用程度更大。尽管从单位万元投资来看,两者只有15%-20%的差距,但是从项目建设角度,一个大型火电厂总体拉动的就业人数可能超过1万人,而风电由于规模较小,在650人左右。这同样是规模效应的影响。

要基于这些实证的结论给出“好”与“不好”的评价,需要明确的价值标准。并不能说带来更多税收就是“好”,反之就“不好”。这方面,需要一个全社会福利最大化的视角,而不是单纯的税收增加角度。当然,地方政府客观的预算与收入需求也是需要认真考虑的。

从开源、节流、转变政府职能、消除“投资型”、“公司型”地方政府的视角给出了短期政策与长期机制视角的若干建议。消除煤电偏好,一个角度是弥合风电与煤电的差别,提升风电对地方政府的吸引力。或者通过其他方式弥补支持风电带来的税收损失。另外一个角度,是从全社会的视角,将地方政府从决定电源结构的角色中撤出。短期而言,风电弃风程度的改善是微观产业层面的关键因素。此外,还存在诸如抑制煤电的发展激励(最新出台的取消计划电量基本实现了这一点)、取消风电的优惠措施、增加地方筹资渠道等措施。从长期机制视角而言,如何能够改变地方政府的投资偏好、大项目偏好,增加地方政府的税种,改善央地关系,是一个需要在更大范围内考虑的问题。

[1]当然,必须指出的是,我国从管理体制来看,中央政府对地方政府具有较大的影响、指挥与控制能力。地方政府面临中央的任期制考核、各种“一票否决”的压力(比如节能减排),以及本地居民的对能源和环境问题的偏好。地方政府的电源结构决策也必然受到各种约束因素的影响。

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